ETUDE DE PROJET

Agathe chargée de mission C.I. p. 26 (cliquer sur l’image pour l’agrandir)

DEFINITIONS ET USAGES

QUE DISENT DES ACTEURS ?

Les divers  instruments de l’Aide

« Chaque instrument d’aide a ses avantages comme ses inconvénients pour une Organisation paysanne.

Les « fonds non affectés d’avance », leur avantage est d’obtenir l’argent au moment opportun. Lors de crises institutionnelles si l’association n’a plus les moyens de se retourner, de former des animateurs paysans et de payer leurs moyens de déplacements, les fonds souples sont importants pour aider cette association à sortir de cette crise institutionnelle. Mais le problème c’est que si tu ne fais pas attention, comme tu as facilement reçu cet argent, tu risques de l’utiliser à d’autres fins.

Quant aux « projets », leur avantage est qu’ils sont restreints et faciles à suivre. Mais ils ne durent pas longtemps. Au moment où les gens commencent à voir clair, le projet se termine. Un projet est bon au moment où l’organisation commence à se développer,  à devenir adulte. Parce que le projet peut être une expérience, un test par rapport aux activités de l’organisation, par rapport également aux relations avec les partenaires. Si tu prends un projet comme test, cela peut te permettre d’estimer si tu peux t’engager pour un programme ou non.

Pourquoi faisons-nous désormais des « programmes »? Nous avions rencontré des difficultés sur des petits projets : un partenaire venait pour faire un puits à un endroit, un autre venait pour faire un magasin ailleurs. C’est alors difficile à gérer parce que ce n’est pas beaucoup et que chacun cherche à imposer sa façon de faire. Nous, pour pallier à cette difficulté, nous avons fait un programme, soumis aux partenaires, en leur disant que c’était vraiment notre « menu » que nous avions mis sur la table, qu’ils n’avaient qu’à prendre la partie qui les intéressait et ainsi, d’un commun accord, nous nous sommes mis ensemble. Cela permet, en tous les cas, de réunir les différents partenaires autour d’une table. S’engager dans un programme, c’est tracer une voie pour 3, 4 ou 5 ans sur laquelle tu es d’accord de cheminer avec des objectifs précis, des activités concrètes, un mécanisme de suivi, d’évaluation et d’organisation.

Celui qui veut nous aider ne doit pas prendre qu’un seul volet parce que tout est lié. Si tu prends seulement les semences, alors la dégradation de l’environnement va rester. C’est un programme cohérent parce que ce sont des actions qui ne peuvent fonctionner qu’ensemble.

La difficulté de l’outil « programme » est de savoir comment arriver à le financer. Cela prend du temps. L’avantage c’est que dès que le financement est décroché, tu es sûr que tu vas cheminer vers une direction claire. Les programmes sont destinés à des organisations suffisamment organisées, ayant une dimension assez importante, et qui ont vraiment de l’expérience pour les activités qu’elles veulent mener. Parce qu’il y a beaucoup d’exigences, des évaluations, etc., ce n’est pas n’importe quelle association qui peut réussir à négocier puis à conduire un programme . »

(Mathieu Diouf, président de l’ARAF (Association Régionale de Agriculteurs de Fatick), Sénégal, 1998. DPH 068)

« Une fois que l’aide est mise en place, il y a tout un processus d’appui accompagnement que le bailleur ou le partenaire doit apporter à l’organisation qui réceptionne l’aide. Je peux vous dire par expérience dans les organisations paysannes, qu’il est facile pour les gens d’exprimer des besoins aux problèmes mais maintenant quand il s’agit de s’inscrire dans une dynamique de résolution de ce problème c’est vraiment une autre paire de manche qu’il n’est pas facile de laisser de façon exclusive aux soins de l’organisation, mieux il faut s’en rendre compte dans la mise en œuvre de l’aide, dans l’exécution des activités pour lesquelles on a demandé l’aide, il peut y avoir de nouveaux besoins qui peuvent apparaître. Et ces nouveaux besoins qui vont mettre en place des mécanismes d’accompagnement qui permettent de les satisfaire, parce qu’il y a des besoins qu’on a pas vu au départ et si on ne les prend pas en compte dans la démarche, ils peuvent à eux seuls compromettre la réussite du programme donc c’est extrêmement important. «

« Est-ce que vous avez un exemple ? »

« Oui, par exemple, nous on a un aménagement hydroagricole qu’on est en train de réaliser avec les populations et au niveau de cet aménagement hydroagricole on a prévu de faire un très joli aménagement mais quelque part, la gestion écologique du milieu, parce que l’aménagement est au bord du fleuve, on a rien prévu pour cela et on s’est rendu compte qu’un des nouveaux besoins qui vient d’apparaître c’est comment lutter contre la divagation des animaux qui passe par l’aménagement et cela dans la première conception technique du dossier, on a pas parlé d’animaux, on a vu les conditions de production, on a bien analysé les sols, on a essayé de régler les questions foncières, on a réglé tout ça avec les chefs des villages. Maintenant, personne n’a dit « où est-ce que nos animaux vont paître au cas où cet espace arriverait à être occupé par des cultures » à la fois en saison des pluies et en saison hivernale. L’aménagement fonctionne en saison sèche mais en saison des pluies les propriétaires de ces terres les reprennent pour faire l’aviculture fluviale et on a pas évoqué la question de la divagation des animaux. Mais lorsque la première campagne est en cours, quand les premières jeunes pousses se sont bien développées que les animaux commençaient à avoir un environnement très luxurieux et ils rodaient autour des jeunes pousses. La divagation allait compromettre tout cela.

Le deuxième problème qu’on n’a pas vu c’était la lutte parasitaire. On a pas prévu la mise en place de produits phyto pour qu’en cas d’attaque parasitaire on puisse intervenir immédiatement, or, sur cet aménagement, on a associé tellement de types de cultures, des patates douces, du niébé, du tabac, ce sont des cultures dont certaines sont par excellence des zones de prédilection et de prolifération de certains parasites.

Ce sont des problèmes qu’il faut régler. Pour les pâturages on a prévu de faire un règlement intérieur pour amener les gens à s’auto discipliner mais quelque part on a dit qu’il fallait reboiser tout le tour de l’aménagement car ça aura un impact écologique, ça servira de brise-vent, ça fournira du bois aux gens à un certain moment et comme on va utiliser les acacias radiana avec des épines qui piquent, on suppose que les animaux ne pourront pas y pénétrer.

Comme il n’était pas convenu avec les propriétaires des terres qu’on vienne planter des arbres sur leurs terrains, ils ont opposé une résistance, ils ont dit « ça dénature complètement l’utilisation pour laquelle ils ont accepté de donner leurs terrains et nous ne sommes pas d’accord qu’on vienne planter des arbres qui ne vont pas nous appartenir et qui vont rester sur nos champs ». Jusqu’à maintenant nous sommes en discussion pour trouver la formule idéale, on a préparer un règlement intérieur mais c’est très difficile de le faire appliquer. Actuellement on est en concertation avec le comité de gestion du périmètre, l’union en question et tous les groupements qui participent à cela, on a associé le chef du village et à la prochaine réunion on compte inviter le sous-préfet qui est l’autorité administrative pour que ça donne un poids à la démarche qu’on est en train de mener. »

(Hassane Mahamadou, Mooriben, Niger, 2000)

Beaucoup d’ONG étrangères appuyaient, certes, les organisations de paysans mais sur la base du système « projets ». Ce sont elles qui choisissaient, en disant :  » Vous voulez ceci ? Oui, mais on ne peut pas. Mais si telle autre chose vous intéresse, on peut vous la financer ». Face aux organisations paysannes, les intervenants étrangers se voulaient « professionnels ». Ceci les amenait à « agir par projet » : projets « puits », projet « maraîchage » ! Et même les ONG, bien qu’elles aient écouté le discours paysan (un discours global qui posait les problèmes et proposait des solutions), n’avaient pas d’autre outil que l’aide projet par projet. Le cofinancement entre elles et leurs Etats renforçaient le passage obligé par les projets. Il en était de même pour l’aide publique (essentiellement bilatérale à l’époque et les sociétés de développement qu’elle épaulait) ne s’intéressait, face à l’exploitation familiale qui est multidimensionnelle, qu’à telle ou telle filière de production ; pour les unes, le coton, pour d’autres, le riz ; pour d’autres, l’arachide.

(CISSOKHO Mamadou,  «  Dieu n’est pas un paysan », Grad , Présence Africaine,2009, p271)

QU’ECRIVENT DES AGENTS ?

Le système d’aide utilise l’outil projet-programme pour obtenir à la fois une prévision des objectifs et un budget. Ce faisant, il force tous les acteurs à raisonner, puis à agir, selon un raisonnement déductif : l’objectif étant déterminé, on trouve la voie pour le réaliser, on définit les mesures d’accompagnement, on fixe le volume des moyens. Tout est ainsi fixé a priori. Or, dans les villages, peu d’acteurs sont maîtres de leurs actions et capables de contrôler les facteurs de réussite et les événements imprévus. Plutôt que de reconnaître cela,  l’agence va tenter d’organiser, dès l’avant-projet, la bonne exécution de celui-ci. Elle cherche à se rassurer en fixant les délais, en précisant les lignes budgétaires et les détails comptables, en préparant d’avance les critères et les indicateurs d’évaluation, en affectant du personnel pour le suivi et en envoyant des consultants pour revoir périodiquement les écarts entre le prévu et le réalisé .

Comment expliquer que, tout en reconnaissant souvent l’imperfection fondamentale de cet instrument d’aide, si peu d’acteurs cherchent à le remplacer ?

Est-ce parce que l’instrument est commode pour décider du devenir de la collaboration avec un partenaire ? Il permet, en effet, de faire cesser la  relation au moment choisi par le seul partenaire du Nord. A la fin d’un projet ou d’une phase d’un programme, l’acteur du Nord peut, sans se déjuger, se désengager ou continuer ; et, bien sûr, à tout moment si les clauses du projet ne sont pas respectées à la lettre par l’acteur du Sud.

Est-ce parce qu’il permet, mieux que toute autre méthode, le contrôle a priori ? Où irait-on si un partenaire du Sud avait l’autorisation de construire son dessein à sa guise ou selon son caprice, pense plus d’un chargé de programme au Nord ?

Ou bien l’instrument projet-programme est-il le produit normal des certitudes de celui qui aide, lui seul sachant ce qu’est le développement ?

Ou encore l’outil apporte-t-il au bailleur des garanties de bonne utilisation de ses fonds ? Mais en pratique, il n’obtient pas cette garantie car la réalisation est souvent différente de ce qui a été projeté.

Finalement, la coopération internationale, malgré la profusion des intervenants et leurs changements constants de stratégies, est-elle tout simplement restée fidèle au message que nous recevions, dès 1960, à Bruxelles ? Nous cherchions alors à savoir ce que les dirigeants de la Commission des Communautés Européennes pensaient de la planification du développement entreprise par le Sénégal : « Vos stratégies ne sont que des idées ; nous finançons du concret, présentez-nous des projets bien étudiés, nous déciderons de ceux qui nous intéressent au fur et à mesure de leur présentation, selon nos critères », nous ont-ils dit. Mais, mis au point du temps des colonies , ce mode de décision privilégie l’investissement extérieur et prend mal en compte les cohérences du développement et le progrès des institutions locales.

(GUENEAU Marie-Christine, LECOMTE Bernard, « Sahel, les paysans dans les marigots de l’aide », L’Harmattan, Paris, 1998 ,p.209)

« Les projets de développement recèlent la difficulté particulière suivante : les activités sont limitées dans le temps alors que les avantages qu’en tirent les groupes cibles doivent se perpétuer le plus longtemps possible […] Le paradoxe des activités temporaires et des effets durables doit être surmonté par une promotion ciblée de l’organisation partenaire pendant la durée du projet. Pour cette raison, la formation et le renforcement institutionnel sont nécessaires à toutes les activités se perpétuer. »

(Direction du développement et de la coopération, DDC, Viabilité des projets de développement : Fondements et applications possibles, Cahier de la série Planification, Suivi, Evaluation, Réalisation, Juin 1991.)

Avant de demander l’avis aux populations, le projet est déjà défini dans les grandes lignes. Les dispositions financières précédent toujours la maitrise des informations nécessaires au projet. Un bailleur de fonds ne peut interpeller un opérateur qu’à partir du moment où une enveloppe budgétaire a été décidée et ses modalités d’affection établies.

Ainsi l’opérateur ne sera financé pour le projet soumis que s’il satisfait aux critères d’engagement définis avec l’enveloppe. S’il a une certaine connaissance du milieu, il ne pourra en faire part que si cela cadre avec les objectifs du projet. Ainsi les orientations du projet sont fort influencées par les présupposés des bailleurs de fonds.

Mali : ignorance réelle, contrainte ou délibérée ? De l’usage labyrinthique de la connaissance dans un projet de développement

(Marilou Mathieu.)

QU’ECRIVENT DES AUTEURS ?

Quand à la prévision et aux événements

Tout ne dépend pas de l’identification préalable (du projet) l’expérience montre combien le sucés d’une opération (à fortiori à portée sociale) dépend des interrelations entre acteurs. C’est au moment de la mise en œuvre que les problèmes surviennent. Il apparaît donc important de construire les objectifs  » chemin faisant » sur base d’axes directeurs suffisamment négociés stratégique ne portant pas seulement sur les moyens ou les résultats immédiats, mais surtout sur les effets négatifs contre-intuitifs, pervers, cachés. C’est par la mesure de ces effets que l’on peut apprécier si l’on aura un impact positif ou non.

(Marc Totté, Echos du Cota (2005 p 7)

Suivi stratégique

Pas de coopération à long terme ?

« Le panorama du financement de l’aide publique au développement (APD) et de l’accès des ONG européennes aux cofinancements privés ou publics ne nous permet pas aujourd’hui de dessiner des coopérations dont les résultats attendus impliqueraient un travail sur du long terme, voire du moyen terme à plus de 5 ou 6 ans. C’est pourtant bien sur des durées longues que pourront être obtenus des résultats les plus probants ; nos expériences l’ont montré. »

(AVSF, Renforcement de la société civile, politique d’alliances et partenariat, Traverses n°14, Groupe Initiatives, Paris, juin 2004)

« En théorie, tout nouveau projet proposé doit démontrer qu’il sera « durable », c’est-à-dire soit qu’il aura eu l’impact désiré en terme de développement dans la période en question, soit qu’il sera pris en charge par les bénéficiaires durant la même période. Personne ne se fait beaucoup d’illusions sur cette durabilité rhétorique, d’où une version officieuse souvent suggérée de cette durabilité : la capacité à attirer d’autres financements durant la période du projet. Le non-renouvellement du projet (deuxième ou troisième phase) est érigé en dogme par beaucoup de bailleurs ; il faut donc essayer de présenter « autre chose » si l’on veut assurer une continuité de l’action.

(CASTELLANET Christian, Cycle des projets, cadre logique et efficacité des interventions de développement, Traverses n°13, Les éditions du groupe Initiatives, GRET, Octobre 2003, p.9)

La viabilité en question 

Une intervention de développement est viable lorsque les effets positifs qu’elle a induits persistent. Cela ne signifie pas que le projet/programme qui en est à l’origine survive. Au contraire, cela suppose que celles et ceux qui y ont pris part soient en mesure, une fois les soutiens terminés, de poursuivre leurs activités de manière à pouvoir les adapter à un contexte changeant et soient donc capables de résoudre les nouveaux problèmes.

La viabilité ne peut être organisée du haut vers le bas. Mais un certain nombre de facteurs relatifs au dispositif du projet/programme de développement ont une influence positive sur la viabilité. Un projet/programme de développement est viable :

  • « lorsque les groupes cibles considèrent les activités comme leur affaire et que celles-ci deviennent une composante de leur vie sociale ;
  • lorsqu’il est appuyé par une organisation locale efficace ;
  • lorsqu’il est en mesure de subvenir à long terme aux coûts d’exploitation et aux frais récurrents ;
  • lorsque les solutions technologiques qu’il propose sont adaptées tant au point de vue du matériel utilisé que du point de vue social ;
  • lorsqu’il s’insère dans les stratégies politiques locales et nationales ;
  • lorsque sa conception est réaliste, lorsqu’il prévoit un échelonnement judicieux dans le temps et qu’il dispose d’un système d’auto-évaluation. »

Le contexte et les conditions-cadres dans lesquels se déroule le projet/programme de développement ont évidemment une influence sur la viabilité. Mais, « même dans un contexte difficile, un projet peut être viable. Ce qui compte, c’est la bonne adaptation du projet au contexte et sa flexibilité dans l’espace à commencer par une juste appréciation et la prise en compte des contraintes. »

(DDC, Viabilité des projets de développement, Cahier de la série PSER, Berne , Service Evaluation, juin 1991.)

Les dynamiques locales freinées par la méthode d’aide par projet ?

Julien Nyuiadzi, responsable d’une ONG togolaise, critique ainsi le coeur de la construction d’un programme que lui propose une ONG du nord : « Quand je le regarde, je n’y vois qu’une prévision d’activités à réaliser avec tels moyens et avant telle date. L’aide s’intéresse aux objectifs, aux coûts et aux délais. Pour moi, il faudrait plutôt lier entre eux le rythme de la dépense et les niveaux de capacités où sont arrivés les gens. »

En effet, cette adaptation entre le rythme de la dépense et la capacité des acteurs est capitale, mais c’est, aujourd’hui, l’inverse que l’on constate. De haut en bas du circuit de financement du développement rural, c’est-à-dire depuis les directions des agences publiques jusqu’aux petites organisations non gouvernementales, on continue à utiliser une méthode qui ne convient qu’à une partie des tâches d’aide au développement, celles que l’on peut prévoir avec assez de certitude.

Devant l’étonnement des partenaires du Sud quant à la rigidité des projets ou des programmes, le donateur répond qu’il est impossible de s’engager sur le plan financier pour de longues durées et pour de multiples objectifs dont une partie ne serait définie qu’au fur et à mesure de la coopération. Or, cette durée et cette souplesse sont deux conditions indispensables de la réussite de cette coopération à la base. En effet ,la prévision des activités de populations pauvres est aléatoire et parfois nuisible.

Elle est aléatoire quand celui qui projette ne dispose pas de données sûres et précises. Par exemple, comment connaître, deux ou trois ans à l’avance, le volume des forces de travail disponibles dans un village sahélien où la majorité des hommes sont contraints, si la récolte est mauvaise, à chercher un travail temporaire en ville ? Prévoir, c’est aussi énoncer un présupposé sur les besoins que les gens voudront satisfaire en priorité à un moment déterminé. Or quand les gens sont inorganisés et se trouvent à la limite de la survie, sont-ils en situation de prévoir ce qu’ils jugeront prioritaire et ce qu’il sera indispensable de réaliser à la date prévue ?

La prévision est parfois nuisible, car ce qui est projeté sera budgété et ce qui est inscrit au budget ne peut être facilement modifié au moment de l’engagement de la dépense. Si les jeunes d’un village, par exemple, ont dû le quitter au moment où devrait être dépensé l’argent pour réaliser leur périmètre maraîcher, que faire ? Souvent, le donateur exigera que le projet soit exécuté comme prévu. Ensuite, il s’étonnera que l’investissement ne soit pas suffisamment utilisé ou que les comptes soient trompeurs.

Deuxième irrationalité : la priorité souvent donnée au seul apport d’aide dans le budget du projet. Au moment de l’étude du projet, on considère comme un simple complément l’autre versant de la réalisation, celui des moyens propres des gens : le travail, l’épargne, le savoir des gens eux-mêmes. On le conçoit comme secondaire face à l’apport d’aide. Le volume des apports d’aide, leur rythme de livraison et leur forme (prêt, don) constituent l’ossature du projet-programme. L’outil projet ne fait qu’incorporer les efforts de ceux qui sont aidés au sein d’une action dominée par celui qui aide. On est alors loin d’aider, de « joindre ses efforts à ceux de quelqu’un » selon le Larousse.La technique du projet, tournée vers les moyens externes, ne prend pas assez en compte la multitude potentielle et variée des efforts propres des gens. Or, le coeur d’une action dépend d’eux, de leur volonté de réaliser ceci ou cela. Et cette volonté mobilisera leurs moyens, mis en oeuvre selon leurs idées.

Troisième défaut : un projet peut stériliser la prédisposition à satisfaire immédiatement le besoin présent avec les moyens du bord.  Il renvoie au lendemain (ou au surlendemain …) la réalisation qui aurait pu être, en tout ou partie, exécutable immédiatement. Ce report est difficile à parer par une planification seulement descendante. Et surtout, il est difficile, dans le cadre d’un projet ou programme, d’appuyer des activités nouvelles : on ne peut les prévoir avec précision car les gens n’en ont pas l’expérience ; et si elles ne sont pas prévues, elles ne seront pas financées.

(GUENEAU Marie-Christine, LECOMTE Bernard, « Sahel, les paysans dans les marigots de l’aide », L’Harmattan, Paris, 1998, (p204/206))

P209 (SYN.Q)

La conception d’un programme se révèle souvent être la traduction directe d’un besoin défini en terme de manque (ex. manque de nourriture) en l’apport de l’élément manquant (ex. distribution alimentaire). Cependant, diverses réponses pourraient être élaborées (création d’accès aux marchés par la construction des routes, etc.). Envisager différentes options d’intervention invite à une réflexion créative et large, facilitant l’identification de solutions originales et adaptées au contexte, ainsi que la flexibilité des interventions.

« Projet  » et projets…

Car le langage courant à propos du soutien apporté aux pays du Sud, comme peut être aussi aux territoires en difficulté des pays du Nord, est après une phase à consonance musclée (opération, intervention…), centré sur cette notion de projet de développement, et aussi de projet, ou plan ,d’aménagement, ce qui est très voisin dans la démarche. Il s’agit là d’actions, conçues généralement à l’extérieur du territoire concerné en fonction des besoin supposés de la population, mises en œuvre avec des moyens provenant également de l’extérieur, même si une « participation » locale est parfois encouragée, se déroulant sur une période de temps limitée, sans s’insérer dans une perspective d’ensemble. S’appuyant sur les notables locaux, existants ou créés de toute pièce, l’expert, quel que soit son statut devient de ce fait l’acteur principal, exclusif parfois.

Que dire alors du Projet ? Certes, cette notion peut apparaître floue, non opératoire, car le Projet n’est pas préétabli ; il est inscrit nulle part, pas même dans l’esprit des acteurs locaux : il est difficilement décelable par les méthodes classique d’observation et d’analyse, sinon comme résultante d’une période écoulée. Il peut plutôt être appréhendé comme le mouvement de la vie, la volonté collective et manière dont une population plurielle vit au quotidien sur son territoire et invente l’avenir, selon les valeurs et les aspirations partagées, population riche de son capital social, relationnel, et des ressources locales, même si elles sont limitées. En ce sens, le Projet, qui peut connaître des phases de tension et de conflit, est une construction permanente, implicite, dans laquelle chaque acteur singulier est censé trouver sa juste place avant même la participation, peut-être nécessaire, d’acteurs extérieurs. Car le Projet, s’il est endogène, ne soit pas être pour autant source d’enfermement. C’est dans la mouvance du Projet que les projets source trouveront leur utilité et leur sens.

(DEFFONTAINES Jean-Pierre, PRODHOMME Jean-Pierre, « Territoires et acteurs du développement local. De nouveaux lieux de démocratie », L’aube, 2001,pp45/46)

Une démarche de planification qui pose question

Ainsi, le chemin entre l’objectif et l’ existant est-il toujours possible à combler lors de la conception, en ajoutant des moyens : formations, assistance technique, équipement… La démarche conduit par nécessité à associer des « moyens » pour chaque incertitude ou difficulté rencontrées.

L’aide, en général et plus encore au Sahel, est un domaine où l’anticipation, la planification et la technicisation sont particulièrement vulnérables. Les facteurs humains, institutionnels ou naturels (climatiques) y sont souvent une importance prépondérante sur les aspects purement techniques. Elle opére dans un environnement – institutionnel, politique, social, climatique, macro-économique – incertain, et peu stable . De plus, elle est par nature éloignée des problèmes de terrain, et ne peut avoir qu’un faible niveau de maîtrise sur l’environnement de son action.(…)

Finalement, la démarche de planification par objectifs conduit inévitablementà privilégier les aspects techniques et à minimiser les facteurs humains. En fait, elle tente vainement de rendre spécifiques des problèmes qui ne le sont pas. (…)

De plus, la démarche pénalise l’appropriation par les bénéficiaires en excluant la possibilité d’une progression par tâtonnement. (…)

Le dessin des actions proposées est inconsciemment dicté par les instruments à disposition, davantage que par les problèmes rencontrés. C’est une raison essentielle pour laquelle des projets similaires sont appliqués à des situations d’une grande diversité. Lele et Jain notent dans le domaine agricole que « les réponses des agences d’aide se sont davantage concentrées sur la forme de l’assistance à offrir que sur la nature des problèmes à résoudre ».

Le budget disponible, en général approximativement connu a priori, est également une contrainte instrumentale majeure qui va souvent être déterminante sur la forme finale que prendra l’intervention.

(NAUDET Jean-David, « Trouver des problèmes aux solutions. Vingt ans d’aide au Sahel », Club du Sahel, OCDE, 1999 ,pp145/147)

UNE ANALYSE

Etudes de projet , demandes d’aide et initiatives locales

Ces extraits résument une analyse élaborée en 1985

[…]Étudier consiste bien souvent à rassembler les éléments qui permettront de justifier la demande d’aide. En menant cette étude de justification, on risque toujours de donner plus de poids, dans l’information recueillie et exprimée, à ceux des éléments qui flattent le projet et qui satisferont l’agence d’aide.Cette préoccupation déforme les projets, en les assujettissant aux priorités et aux choix de ceux dont on espère l’appui. Cet effet s’exerce ex-ante. C’est l’autocensure de celui qui rédige une demande destinée à quelqu’un qui pourrait l’aider et dont il présuppose les critères de décision. Un rédacteur de projet finit par bien connaître les critères de chacune des agences sollicitées pour un cofinancement, par exemple. Celle-ci ne veut pas payer d’assistance technique, il lui demandera les frais de fonctionnement locaux ; cette autre ne finance que du matériel, alors il prévoira pour elle du matériel sans lui parler du reste. Cette pratique d’autocensure aligne peu à peu les projets sur les critères des agences d’aide. Et le «  projet des gens » devient un projet d’aide. Leurs besoins n’y seront plus formulés dans leur langage mais formulé dans celui des donateurs. L’idée des demandeurs va se transformer et devenir peu à peu plus conforme à ce que les organismes d’aide ont l’habitude de financer.

[…]Le fait d’établir un projet peut stériliser les possibilités des populations de satisfaire immédiatement le besoin présent. Il renvoie au lendemain la réalisation qui était, en tout ou partie, exécutable immédiatement. Cet effet est difficile à parer par une planification seulement descendante. Trop souvent un projet, c’est un peu le : «demain, on rasera gratis» qui décourage les efforts. Quand la description et le budget d’un projet sont exigés pour obtenir un appui, l’énergie du groupe se paralyse. Elle devient une attente, un rêve démobilisant : « l’aide va bientôt résoudre notre problème». Dire à un groupe : « Exprimez vos désirs, chiffrez-les, je verrai ce que je peux faire», c’est risquer de briser le ressort qui le pousserait peut-être à résoudre son problème en comptant d’abord sur ses propres moyens.

[…]En distinguant l’équipe d’étude des équipes de réalisation, on favorise l’irresponsabilité des chargés d’étude, étant donné que ceux-ci ne sont pas jugés sur la qualité des résultats effectifs du projet (comme l’est un cabinet d’architecte). On prive, en même temps, les responsables de l’exécution sur le terrain de l’apport formateur qu’aurait pu constituer pour» eux leur participation à l’étude. Enfin on diminue les chances de voir l’étude utilisée et même seulement lue .D’un autre côté, les missions d’étude viennent pour un temps limité, cherchent l’information, travaillent plus dans les capitales qu’avec les gens du terrain et sont spécialisées dans leur fonction de préparer des dossiers de projets plutôt que dans l’analyse avec les populations et les cadres locaux des conditions de la réalisation du projet. Beaucoup de dossiers en arrivent à prévoir des objectifs et des formes d’intervention qui ne correspondent pas aux capacités existantes.[…] Un projet comme celui-là reste alors l’œuvre de X, Y, il ne devient pas le projet des gens. Conçu de l’extérieur, il mène à une «  désappropriation » des actions. En quelque sorte, établir ainsi un projet prive la population de «son projet». Car, pour celle-ci, tracer l’avenir possible est un acte créateur, un acte d’un groupe qui cherche lui-même. Or combien de projets sont-ils pour les gens une occasion de recherche ? Comment imaginer qu’ils vont prendre en charge et acquérir la maîtrise de leur développement, s’ils ne participent pas à la mise au point et à une tâche de découverte locale des techniques et des méthodes qui deviendront les leurs ?

[…]Tout projet est exprimé par un dossier d’avant-projet. Le fait même de devoir écrire un avant-projet peut être une entrave pour les initiatives ascendantes. La forme écrite des projets est nécessaire. Mais pour les groupes d’analphabètes elle est un handicap. En conditionnant le concours financier à la remise d’un document écrit, on condamne le groupe à confier ses idées à un tiers, à un scribe. Ce qui est écrit n’est plus maîtrisable par les villageois analphabètes. Eux maîtrisent ce que le groupe veut faire grâce au palabre, l’art de discuter et d’arriver à une décision dont tous ceux qui ont participé au palabre peuvent témoigner Par contre, ils ne peuvent lire et vérifier si ce qui est sur le papier est bien leur pensée commune.

Les formulaires utilisés par chaque agence d’aide pour recevoir des demandes de financement sont certes nécessaires. Mais ils constituent pour l’initiative des gens des obstacles : nécessité de passer par les services d’un intermédiaire, risque de voir leurs expressions déformées par le corset des formulaires, multiplicité des exigences propresr à chacun des donateurs.

[…]Beaucoup de projets sont étudiés comme si rien n’existait avant eux (l’année zéro du projet étant alors considérée comme l’année zéro du processus de développement). La majorité d’entre eux sont programmés pour de trop courtes périodes (1 à 5 ans sauf rares exceptions). Dans tous les projets où l’initiative des bénéficiaires est un élément important de la réussite, la durée des projets d’aide est souvent trop courte. Beaucoup de projets sont étudiés comme si rien n’existait avant eux (l’année zéro du projet étant alors considérée comme l’année zéro du processus de développement). La majorité d’entre eux sont programmés pour de trop courtes périodes (1 à 5 ans sauf rares exceptions). Dans tous les projets où l’initiative des bénéficiaires est un élément important de ia réussite, la durée des projets d’aide est souvent trop courte.

[…]Pour établir ses prévisions, le chargé d’étude du projet va utiliser la technique du modèle. Par exemple, dans un projet de mise en valeur agricole, le modèle précisera que l’exploitant-type aura tant de bras et de bœufs, qu’il cultivera tant d’hectares en arachide, tant d’autres en coton, qui produiront telles quantités à tels prix, permettant le remboursement à telle date de tel montant du prêt grâce à l’acquisition de tel revenu. Ceci justifiera la mise en œuvre de tant d’investissements et donc de tel don ou tel prêt.La méthode du modèle implique que l’on sache à l’avance quel est l’optimum de mise en valeur. De ce fait, elle ne facilite pas la conduite raisonnée d’une expérimentation à variantes multiples et comparables. D’autre part, elle oriente l’ensemble des actions selon le seul axe exploré par le modèle.

(LECOMTE Bernard J., « L’aide par projet, limites et alternatives », OCDE, Paris, 1986 ,pp24/28)

C comme Cadre logique

Pour les institutions de coopération, le cadre logique facilite « la planification, la mise en œuvre et l’évaluation des programmes/projets, de manière transparente et participative. »1 Cet outil de gestion comprend « l’identification des éléments stratégiques (finalité, objectifs, extrants, activités et intrants planifiés), et de leurs relations causales ainsi que des hypothèses relatives aux facteurs extérieurs (risques, tendances) qui pourraient influer sur le succès ou l’échec. »2 Le cadre logique oblige donc les partenaires d’un projet à :

  • identifier les objectifs spécifiques ;
  • définir et quantifier, pour chaque objectif, les résultats attendus;
  • lister les activités ;
  • déterminer les indicateurs de réalisation des activités ainsi que les indicateurs d’impact concernant les résultats attendus.

Alors, il n’y a plus lieu de s’interroger sur cet outil, largement adopté par les acteurs du système d’aide développement, puisqu’il rend plus facile le suivi et l’évaluation des projets ! Et pourtant, l’adoption d’un tel outil, même s’il paraît évident, est loin d’être neutre puisqu’elle est le résultat d’une certaine analyse de l’efficacité insuffisante de la coopération internationale au développement.

Le cadre logique se généralise pour répondre aux seules préoccupations des bailleurs de fonds

Pour Christian Castellanet, l’adoption du cadre logique comme outil de gestion des projets/programmes correspond à la volonté des institutions de coopération d’en améliorer la qualité, donc leur efficacité en terme de développement : « Au cours des quinze dernières années, les principaux bailleurs de fonds de la coopération internationale (tout d’abord la Banque mondiale, suivie par l’UE puis le MAE) ont accordé de plus en plus d’importance à la standardisation du « cycle des projets », basé en particulier sur l’utilisation généralisée du « cadre logique ». Dans le cas de l’UE, que nous avons plus particulièrement étudié, l’adoption de la « Gestion du cycle des projets » a été introduite au début des années 1990, à la suite d’une évaluation critique de l’efficacité de l’aide internationale menée par le Comité d’Aide au Développement de l’OCDE vers la fin des années 1980. Cette évaluation notait que beaucoup de projets de développement péchaient par manque de préparation, manquaient souvent de pertinence, ne prenaient pas suffisamment en compte les risques de l’environnement, et ne profitaient pas de l’expérience des échecs et erreurs des projets antérieurs. À partir de cette constatation qui ne peut que faire consensus dans le milieu du développement, le remède proposé a consisté en fait à «resserrer les boulons » au niveau des procédures de sélection et de suivi des projets par les bailleurs grâce à la généralisation de l’utilisation de la Gestion du cycle des projets et du cadre logique comme outil privilégié d’amélioration de la qualité des projets de développement. »3

Le cadre logique ne fait pas toujours l’objet d’une négociation entre partenaires

Il arrive que des ONG adoptent sans conviction les outils imposés par leurs bailleurs de fonds pour obtenir les cofinancements attendus : « Le manque de moyens pour réaliser une identification en profondeur conduit à des cadres logiques rédigés au bureau. De plus en plus d’ONG ont recours à des spécialistes rompus à l’élaboration des cadres logiques mais qui n’ont pas de connaissances particulières des zones concernées par la demande de financement. Dans certains cas, des ONG ont une double gestion : cadre logique former pour le bailleur et dispositif officieux avec d’autres indicateurs voire même d’autres objectifs de réalisation. »4

Le cadre logique ne résout pas les problèmes intrinsèques de l’approche-projet

Avec précision, Christian Castellanet a répertorié les inconvénients du cadre logique. Ils sont les suivants :

  • L’outil est rigide et manque de flexibilité : « […] une fois le projet approuvé, on ne sait généralement pas qui est habilité à revoir le cadre logique. »5
  • L’outil est inadapté aux projets ayant une forte composante de changement social : « Il se trouve que dans pratiquement tous les projets et programmes de développement ruraux ou urbains, destinés à améliorer le niveau de vie des populations «pauvres» ou «marginalisées» et à lutter contre les exclusions et les inégalités, il y a une composante de changement social importante. […] Qu’il s’agisse de projets productifs et d’amélioration des revenus, de programmes d’organisation des usagers des services publics ou a fortiori d’appui aux organisations locales et à l’élaboration de nouvelles politiques, la dimension du changement social est toujours essentielle. Les interventions portant sur les techniques et les pratiques doivent toujours s’insérer dans un cadre de changement social plus large, impliquant l’organisation des acteurs locaux, l’émergence de nouvelles institutions, de nouvelles régulations, et les apprentissages collectifs et individuels. Et il ne s’agit pas seulement là de « facteurs externes » qu’il faudrait prendre en compte à titre d’hypothèses ou de risques, mais bien souvent de l’objet même de nos projets, qui intègrent dans leurs objectifs non seulement des réalisations concrètes et « objectivement vérifiables », mais également des changements sociaux tout aussi réels et importants, mais beaucoup plus difficilement quantifiables. Et pourtant, on s’obstine à appliquer aux interventions de développement les méthodes de planification et de suivi de la construction de ponts ! Il y a là un paradoxe qu’on ne soulignera jamais assez. »6
  • L’outil a tendance à favoriser une gestion bureaucratique des projets.
  • L’outil rentre en contradiction avec les souhaits des bailleurs de fond d’une participation  d’une appropriation effective par les bénéficiaires des projets.
  • L’outil favorise la pratique des projets « à durée limitée, ayant un début et une fin. »7 en contradiction avec un processus de développement : « […] nous observons pour notre part que plus l’avant-projet cherche à préciser ses objectifs, plus élevé est le risque de stérilisation des initiatives ascendantes. L’imprévu et les effets latéraux sont au centre du processus de développement. »8
  • Une alternative : l’approche du co-apprentissage progressif
  • En 1980, D.C Korten9 analyse les conditions de réussite de cinq projets en matière de développement rural en Asie : les projets étaient petits au départ, ont démarré lentement, se sont développés progressivement, se sont généralisés en s’institutionnalisant. Cette démarche progressive a nécessité un investissement important dans le suivi, dans la formation et le renforcement institutionnel des acteurs locaux. Ces projets de longue durée, avec une planification évolutive, se sont appuyés sur une approche d’essai-erreur (les erreurs sont utiles pour revoir les méthodes et les hypothèses) et de co-apprentissage (les expériences pratiques, le dialogue, les échanges croisés sur les évaluations permettent aux acteurs locaux de progresser).
  • Cette approche s’inscrit en porte à faux avec la tendance actuelle des bailleurs de fonds à limiter la durée de projet, tendance qui accompagne la généralisation du cadre logique.

Pour conclure

« Pour garantir son fonctionnement et atteindre des résultats, la coopération met en œuvre un ensemble de règles d’organisation, surtout d’ordre administratif. Les procédures choisies sont importantes : elles traduisent la manière dont on peut atteindre les objectifs. Les procédures en disent long sur la traduction, dans une pratique, des principes et valeurs déclarés dans les objectifs. Les procédures qui ne semblent être qu’une affaire technique, voire administrative, ont de manière concrète une importante dimension éthique : elles traitent de répartition du pouvoir, de légitimité de l’exercice de celui-ci, de démocratie, de transparence, de participation… »10

1. et 2. Direction du Développement et de la Coopération, Glossaire en français : Les 27 termes les plus usités par la DDC concernant l’évaluation et le controlling, Berne : Suisse, février 2002.

3.5.6.7 Christian Castellanet, Cycle des projets, cadre logique et efficacité des interventions de développement, Traverses No 13, Paris : GRET, octobre 2003.

4. Marc Totté, Hédia Hadjaj-Castro, Enjeux généraux du débat sur le cofinancement ONG et sur l’évaluation-capitalisation- appréciation de l’impact, Bruxelles : COTA, octobre 2004.

8. Bernard J. Lecomte, L’aide par projet: limites et alternatives Paris : OCDE, 1986.

9. D.C Korten, « Community Organization and Rural Development : A Learning Process Approach» in Public Administration Review, septembre-octobre 1980, pp. 480-510.

10. Jean-Claude Lavigne et Bernard Lestienne, Construire une éthique de la coopération : Un projet pour l’Union Européenne, Lyon : Chronique sociale, 2000.

Une conception de l’action stratégique en milieu complexe , la stratégie tâtonnante

En résumé, une stratégie en milieu complexe suppose des capacités d’adaptation rapide à des situations mouvantes et potentiellement imprévues, et gagnera en général à être élaborée de façon tâtonnante par l’ensemble des acteurs qu’elle concerne, plutôt que déterminée une fois pour toutes au moyen d’un calcul d’optimisation.

Dans la littérature traitant de la stratégie d’entreprise, deux courants de pensée s’opposent généralement:

* Les tenants de l’école de la « stratégie délibérée » se placent en général dans une perspective normative, et définissent une stratégie comme «  un plan, une sorte de schéma d’actions conçu intentionnellement[…] à l’avance des situations auxquelles ils s’applique » (Mintzberg, 1988). Cette conception est souvent qualifiée de balistique parce qu’elle définit une stratégie comme une trajectoire pour atteindre une certaine cible, que l’on s’efforcera ensuite de suivre en s’employant à réduire au fur et à mesure les écarts qui peuvent apparaître entre situation réalisée et situation voulue.

* Les tenants de l’école de la «  stratégie émergente » se placent en général d’un point de vue descriptif, et définissent une stratégie comme une forme saillante émergeant des actions menées dans l’entreprise, que l’on identifie a posteriori. Comme l’indique H. Mintzberg ( 1990), « stratégie émergente signifie littéralement ordre non intentionnel ».

[…] Depuis la fin des années 80, en réponse à la complexité et l’incertitude accrues des contextes décisionnels, un troisième courant se développe « entre » les deux autres, au sens où dans ce courant, l’élaboration/mise en acte d’une stratégie repose sur la mise en œuvre tâtonnante d’actions délibérées au sein de situations émergentes. Nous l’avons qualifié de «  stratégie tâtonnante » (Avenier, 1995)[…]

Une stratégie tâtonnante reste fondée sur le principe d’intervention intentionnelle, celle-ci étant sans cesse reconsidérée à la lueur des situations qui émergent: « si la stratégie se forme de manière délibérée, par l’exercice d’une volonté des dirigeants, la conduite de manœuvres et l’application de plans, elle surgit également de manière émergente, par le jeu des événements inattendus et des opportunités auquel s’ajoutent les gauchissements et les distorsions que les acteurs imposent volontairement ou non, aux intentions initiales » (Laroche& Nioche)[…]

H.Müntzer ( 1990) d’ajouter: « un apprentissage véritable se produit sûrement à l’interface de la pensée et de l’action, lorsque les acteurs réfléchissent à ce qu’ils ont fait. En d’autre termes, l’apprentissage stratégique doit combiner intention et réalisation ».

[…] « Autant la rationalité substantielle ignore l’histoire, puisque chaque situation appelle sa solution optimal sur ses propres mérites instantanés, autant la rationalité procédurale appelle l’histoire, car la procédure de résolution repose sur l’expérience antérieure, un effort d’amélioration contenu, les essais-erreurs, les réminiscences, donc l’apprentissage… » ( Lorino, 1995)

La rationalité procédurale est celle de la psychologie cognitive ( un comportement est rationnel lorsqu’il est raisonné, organisant l’agencement itératif de choix de moyens et de choix de fins intermédiaires), alors que la rationalité substantielle est celle de la science économique ( un comportement est rationnel lorsqu’il résulte d’un calcul des moyens visant à atteindre au mieux un but donné).[ …]

La différence essentielle entre stratégie tâtonnante et pilotage à vue ( ou comportement au coup par coup) provient de ce que, dans une stratégie tâtonnante, il y a comportement intentionnel en référence à une certaine vision stratégique qui, même si elle se modifie au fil du temps, donne des fils conducteurs à l’action. Cette vision rend l’action décodable par les autres acteurs, qui sont alors fondés à faire l’hypothèse que cette action n’est pas décousue, comme dans un comportement au coup par coup.

Finalement, il importe de souligner que pour l’ensemble des acteurs concernés, les remises en cause fréquentes des visions et même des engagements antérieurs, inhérentes à une stratégie tâtonnante ne sont pas toujours faciles à vivre au quotidien.

Marie-José Avenier, «  La stratégie « chemin faisant » »,pp18/20

Pour télécharger la fiche en format pdf, cliquer ici : Etude de projet

Un commentaire pour ETUDE DE PROJET

  1. Johne433 dit :

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