INSTITUTIONS DE BRETTON WOODS

Agathe chargée de mission C.I. p. 5 (cliquer sur l’image pour l’agrandir)

ORIGINE

La fin de la Seconde Guerre mondiale est propice à la création d’organisations internationales chargées d’établir une coopération entre les nations et de préserver les conditions d’une paix durable. La conférence de Bretton Woods, pour sa part, donne naissance à trois organisations : le FMI, la BIRD (généralement appelée Banque Mondiale), et l’Organisation du Commerce International (l’ancêtre du GATT et de l’Organisation Mondiale du Commerce).

(LENAIN Patrick, « Le FMI », La Découverte, 1993, p.23)

Eléments d’histoire

Le 1er juillet 1944, trois semaines après le débarquement des Alliés sur les plages de Normandie, sept cent trente délégués de quarante-cinq pays se réunissent dans la petite ville de Bretton Woods, à l’hôtel « Mont Washington ». La conférence est largement dominée par les délégations anglaise et américaine. En effet les pays d’Europe continentale ne sont représentés que par leurs gouvernements en exil ; l’Union Soviétique participe à la réunion sans chercher à en influencer le résultat ; l’Allemagne et le Japon ne sont pas représentés puisque la guerre continue ; le nombre de pays en développement présent est restreint (Inde, Chine, Brésil et d’autres pays d’Amérique latine). Il faut faire vite, car l’hôtel « Mont Washington » doit être libéré trois semaines plus tard pour une convention du parti démocrate.

(LENAIN Patrick, « Le FMI », La Découverte, 1993, p.15)

ACTEURS

Lansana CONTE (Président de la Guinée : 19.. – 2010) n’est pas issu de notre région, mais il vient d’un milieu paysan et nous comprend. Lui-même ne fait pas ce qu’il veut : il a la volonté politique de nous aider. Mais le Fonds Monétaire International et la Banque Mondiale lui interdisent de taxer les produits importés qui concurrencent notre production. Cette mainmise des organismes internationaux sur notre vie a quelque chose d’insupportable. De plus, elle se double d’une hypocrisie des gouvernements occidentaux qui font mine d’être soumis au FMI et à la Banque Mondiale alors que ce sont eux qui prennent les décisions au sein de ces organismes !

Une Afrique qui réussitVie et combat d’un leader paysan guinéen, DIALLO Moussa Para, VOGEL Jean, Syros ,1996 p207)

Parfois, nous avons observé que plusieurs accords de crédit ont été signés entre l’Etat et ces institutions mondiales avant d’ouvrir les négociations avec les groupes d’acteurs directement concernés par les mesures prises. Et, pour appliquer « leurs conditionnalités », certaines réformes exigent de nouvelles lois qui seront parfois approuvées sans négociation ni débat. Ces pratiques renforcent-elles la souveraineté d’un Etat démocratique ? Ce dernier, pressé, signe des accords, engage des ruptures et des innovations sans se référer aux acteurs non gouvernementaux sinon même aux élus, ni mettre en débat public les raisons de ces choix et les objectifs poursuivis. Notons enfin que les Etats emprunteurs sont soumis au principe de « non-objection » des décisions de ces deux institutions, concernant les décaissements, les recrutements, les appels d’offres et certains achats d’équipements.

Sans risque de nous tromper, nous constatons que les crédits octroyés sont tout à fait « cogérés » entre elles et nos Etats. Mais c’est une cogestion sans redevabilité ! Ce que nous entendons de leur part peut être ainsi exprimé : « Les Etats souverains sont seuls responsables des mauvais résultats et nous, FMI et BM, ne sommes que leurs serviteurs sans responsabilité aucune ». Alors que, pour nous, le FMI et la BM sont « serviteurs certes, mais à leur propre service », à savoir mettre en condition nos Etats affaiblis et les placer dans un contexte de crise économique pour qu’ils « se dépouillent » le plus possible et appliquent les trois lois : libéraliser les marchés, privatiser les entreprises de production et de service, enfin responsabiliser les acteurs privés, « à créer ».

(Dieu n’est pas un paysan, Mamadou CISSOKHO , Grad, Présence Africaine,2009,p162)

AGENTS

Les équipes(de l’administration) en relation avec les institutions de Bretton Woods voient leur pouvoir se renforcer. Car ce sont celles-ci qui apportent, pense-t-on, les financements indispensables au fonctionnement de l’Etat et de l’économie. En retour, comprenant très bien cela, elles n’hésitent pas à s’appuyer sur ces institutions pour affermir leur pouvoir. En fait, elles deviennent des porte-parole des deux » institutions « .

(DIALLO Lamine : « Un regard Sahélien sur l’ajustement structurel » (Coopération 21, p17) cité par NAUDET Jean-David, « Trouver des problèmes aux solutions. Vingt ans d’aide au Sahel », Club du Sahel, OCDE, 1999, p.201)

AUTEURS

La structure financière conçue pour la Banque Mondiale est donc singulièrement différente de celle du FMI : le Fonds est une construction financière originale fonctionnant comme une mise en commun des devises que les Etats membres peuvent emprunter temporairement pour desserrer leur contrainte financière extérieure tandis que la Banque Mondiale a une structure plus classique d’intermédiaire financier chargé d’octroyer des prêts à moyen et long terme en se finançant au moyen d’emprunts levés sur le marché des capitaux ; le Fonds doit fournir des crédits de court terme destinés à redresser la balance des paiements, tandis que la Banque Mondiale doit s’engager dans l’aide à long terme aux projets d’investissement.

(LENAIN Patrick, Le FMI, La Découverte ,1993,)

1) Le FMI

Rôles et usages

Cet organisme joue le rôle de recours quand les finances publiques de l’un des Etats qui en sont membres vont mal. En particulier quand un Etat n’arrive plus à rembourser la dette extérieure.

Derrière les trois lettres F, M, et I l’on trouve, à la fois l’espoir de redressement de l’économie et des contraintes

En effet, pour permettre à un Etat membre de sortir d’une crise économique, le FMI lui accorde des prêts à court terme, en général peu importants. Mais il ne prète que si le pays s’engage à respecter certaines conditions de politique économique. le respect de celles-ci permettra alors au pays d’obtenir auprès d’autres bailleurs de fonds des prêts privés ou publics.

D’autre part, le FMI exerce une tutelle sur la politique de cet Etat en surveillant son budget. « Plus de recettes, moins de dépenses », exige-t-il. Et les Etats n’ont pas d’autre choix que de mettre en œuvre des PAS (Programme d’Ajustement Structurel). Ceux-ci limitent le nombre de fonctionnaires, réduisent les activités dans le domaine de la Santé et de l’Education, etc. Les conditions de vie des familles deviennent alors de plus en plus difficiles. Chacun subit le poids du remboursement de la dette.

(GRAD, CD ROM,Histoire du mouvement paysan en Afrique de l’ Ouest,2004,fiche FMI)

Toutes les mesures pour relancer la croissance peuvent toutefois se heurter à un endettement extérieur insoutenable. De fait, le recours des pays en développement aux crédits du FMI s’accroît considérablement lorsqu’apparaissent, en 1982, de graves difficultés de remboursement de leur dette externe […] Le Fonds Monétaire va alors se retrouver doté de nouvelles fonctions : il devra préconiser des solutions financières et économiques permettant de sortir de cette crise […]

(LENAIN Patrick, « Le FMI », La Découverte, 1993, pp 61/63)

http://www.imf.org/external/french/index.htm

En 1944, le Fonds Monétaire International (FMI) avait pour mission de « contribuer à l’instauration et au maintien de niveaux élevés d’emplois et de revenus réels […], de promouvoir la stabilité des changes, de maintenir entre les Etats membres des régimes de change ordonnés ». Quand les pays du Tiers Monde se sont endettés pour rembourser un dollar séduisant, le FMI est devenu le banquier qui finance des déficits temporaires par des droits de tirage, moyennant des  plans d’ajustement structurel draconiens. Tout en reconnaissant son rôle dans la réussite de certains programmes et la solution de certaines crises, on lui reproche sa démarche technocratique coupée des réalités, sa logique financière libérale aux conséquences sociales désastreuses, la compression des dépenses publiques, des services, une privatisation à outrance qui étouffe les initiatives et les démocraties naissantes, avive les incendies sociaux.

(HOUEE Paul, « Repères pour un développement humain et solidaire », Editions de l’Atelier, Paris, 2009, p.220)

Le FMI est devenu, pour les pays du tiers monde endettés, le symbole de l’orthodoxie. De fait, la plupart des accords d’ajustement qui ont été conclus ont imposé aux pays concernés des contreparties très lourdes, coûteuses en termes sociaux notamment : réduction des dépenses publiques, privatisation d’entreprises publiques, réduction ou suppression des subventions publiques à certains produits ou certaines entreprises, dévaluation de la monnaie nationale.

(Denis CLERC, p152 ) SITE

ANALYSE

La doctrine du Fonds est ainsi passée par plusieurs stades : les programmes d’ajustement économique et financier, les programmes d’ajustement orientés vers la croissance, les programmes d’ajustement structurel et les programmes mettant l’accent sur la lutte contre la pauvreté. Il est donc erroné d’affirmer que le FMI applique de façon rigide le même « modèle » d’ajustement à tous les pays en développement, quelles que soient leurs situations spécifiques. Au contraire l’expérience prouve que le Fonds est souple dans son approche, qu’il a remis en cause ses principes sur la base de l’expérience acquise et des critiques qui lui ont été formulées, et que ces adaptations se font assez rapidement [p70]

Le Fonds refuse toutefois de multiplier le montant de ses crédits, pour trois raisons principales. Premièrement, le FMI cherche avant tout à exercer un rôle de catalyseur, c’est-à-dire à aider ses Etats membres à mobiliser une assistance financière auprès des bailleurs de fonds bilatéraux, des autres organisations multilatérales et, éventuellement, dans le cadre du rééchelonnement de leur dette extérieure. En l’absence d’un programme d’ajustement approuvé par le Fonds, cette assistance ne serait pas accordée. C’est ainsi qu’un dollar prêté par le Fonds génère au moins quatre autres dollars d’assistance extérieure.

Ensuite, la prudence du fonds s’explique par le fait qu’accorder des prêts à des pays dont la balance des paiements est déficitaire n’est pas une activité dépourvue de risques, comme l’a illustré l’émergence d’arriérés de remboursement à l’égard du Fonds.

Enfin, les crédits du FMI sont par nature, des soutiens financiers de court terme destinés à surmonter des difficultés temporaires.[p97]

(LENAIN Patrick, « Le FMI », La Découverte, 1993)

2) La BM (Banque Mondiale)

Origine

L’idée de créer une « Banque Internationale pour le Reconstruction et le Développement » trouve son origine dans le constat que les marchés financiers se sont montrés réticents, pendant l’entre-deux-guerres, à financer des projets d’investissement dans des pays en développement, même lorsque ces projets présentaient toutes les garanties de sérieux et de rentabilité. La Banque mondiale est établie avec la mission de contribuer au financement de ces projets d’investissement, en particulier dans les régions les moins développées. La présence du terme de reconstruction dans le nom de la Banque doit s’interpréter au sens propre du terme : il s’agissait alors d’aider les pays détruits pendant la guerre à reconstruire leurs infrastructures économiques.

Rôle et fonctionnement

Son rôle (aider à reconstruire l’Europe détruite par la guerre) a évolué avec le temps pour devenir un organisme qui prête de l’argent aux pays dits en voie de développement.

La BM regroupe quatre autres organismes dont le plus connu est l’Association Internationale de Développement (AID), créée en 1960 pour accorder des prêts aux pays les plus pauvres, à faible taux d’intérêt et à long délai de remboursement.

La BM est gérée par 184 Etats propriétaires de son capital. Son fonctionnement est peu démocratique. Comme au FMI, les droits de vote sont basés sur le principe : 1 Dollar au capital = 1 voix à l’Assemblée générale. De plus, les décisions ne sont prises qu’à la majorité de 55% des voix : ce qui donne un pouvoir de blocage important aux Etats-Unis car ces derniers détiennent, à eux seuls, presque 17% des droits de vote. (GRAD, CD ROM, Histoire du mouvement paysan en Afrique de l’ Ouest,2004,fiche Banque mondiale)

ANALYSE

Au début des années 1990, la façon de faire de cette grande dame, sinon ses principes, a changé, du moins au Sénégal, pour faire place à une nouvelle philosophie, la méthode « tripartite ». Elle oblige les gouvernements à accepter que les ONG, les opérateurs économiques, les organisations paysannes concernés par ses programmes soient associés aux décisions. Nous sommes arrivés, au Sénégal, à expérimenter cette forme de travail en commun, malgré de nombreuses difficultés.

En premier lieu, travailler avec la Banque ne nous attirait pas. Nous connaissions un peu la façon de faire de ses équipes. Et puis, n’était-ce pas elle qui refusait de négocier avec les Etats, pour trouver une manière d’améliorer les situations de leurs fonctionnaires qui, en dernier ressort, sont les responsables nationaux des évaluations, de la mise en œuvre et du contrôle des projets ? N’était-ce pas plutôt son rôle de tout faire pour que l’Etat puisse mettre en œuvre lui-même la bonne gouvernance, que le gouvernement puisse rendre compte au peuple, grâce à des organisations et des mouvements sociaux bien formés et capables d’interpeller les Etats ? La Banque ne devait pas être, selon nous, la puissance mondiale qui met au pas les Etats peu développés et leur fait faire ce qu’elle veut. Et nous savions que cette Banque est, en réalité, au service de l’autre partie du monde !

Sinon, pourquoi ne verrait-elle pas les conséquences négatives du recrutement, pour ses propres équipes, d’agents compétents de nos Etats ou des ONG et même de ceux qui avaient participé à la négociation tripartite ? C’est une perte de cadres pour nos pays : La Banque Mondiale, elle, a toujours la possibilité de recruter des gens capables, de grands experts, etc.

En 1992, nous avons appris qu’il y avait, parmi les projets de l’Etat financés par la BM, des actions prévues pour les paysans et que les organisations paysannes pouvaient bénéficier des fonds. Nous, nous n’avions pas eu d’information sur ce sujet jusqu’alors. Le cas le plus parlant était celui du PNVA (Programme National de Vulgarisation Agricole). Dans le document de base de ce programme, il était prévu un financement spécifique de cinquante millions pour la FONGS (Fédération d’organisations paysannes) et nous n’étions pas au courant. Certains agents des bailleurs de fonds et des directeurs de projets, en cachette, nous ont renseignés. La grande famille africaine par les liens de cousins, de neveux, de parents nous a aussi fourni des informations. Nous apprenions ainsi que des choses étaient organisées « pour nous sans nous ».[…]

Souvent, de 1985 à 1990, la BM et le FMI ont été critiqués par des ONG qui relevaient l’impact négatif de l’ajustement structurel: « non seulement, disaient ces ONG, vous poussez les Etats à prendre des décisions contre leurs peuples, mais ceux-ci n’en sont même pas informés ». Les ONG ont été plus utiles par leur action à ce niveau international qu’au niveau même de nos pays. En effet, dans les forums internationaux, leur pression sur les pays décideurs a obligé la Banque à trouver les moyens pour que les paysans soient informés.

(Mamadou CISSOKHO, Dieu n’est pas un paysan ,Grad, Présence Africaine,2009,pp148 et 273)

La Banque Mondiale a bien joué un rôle dans le financement d’infrastructures de communication et de production électrique pour ces nouveaux Etats. Mais ces projets devaient servir à augmenter leurs capacités d’exportation de matières premières vers les pays du Nord qui en avaient absolument besoin pour alimenter leur économie. Ainsi chaque pays devait se spécialiser dans quelques produits d’exportation au détriment des cultures vivrières, les rendant de plus en plus dépendants à l’égard du cours des matières premières fixé par les marchés internationaux. Ce modèle de développement promu par la Banque Mondiale explique en partie la grave crise alimentaire que les populations du tiers-monde subissent de plein fouet aujourd’hui.

(Renaud VIVIEN dans « Efficace, neutre, désintéressée ? Points de vue critiques du Nord sur la coopération européenne », CETIM, 2009)

CAS

La préparation du programme d’ajustement structurel de l’agriculture

La BM se posait justement beaucoup de questions sur ses relations « uniques » avec l’Etat.

Au début des années 1990, la façon de faire de cette grande dame, sinon ses principes, a changé, du moins au Sénégal, pour faire place à une nouvelle philosophie, la méthode « tripartite ». Elle oblige les gouvernements à accepter que les ONG, les opérateurs économiques, les organisations paysannes concernés par ses programmes soient associés aux décisions. Nous sommes arrivés, au Sénégal, à expérimenter cette forme de travail en commun, malgré de nombreuses difficultés (p148) .

En premier lieu, travailler avec la Banque ne nous attirait pas. Nous connaissions un peu la façon de faire de ses équipes. Et puis, n’était-ce pas elle qui refusait de négocier avec les Etats, pour trouver une manière d’améliorer les situations de leurs fonctionnaires qui, en dernier ressort, sont les responsables nationaux des évaluations, de la mise en œuvre et du contrôle des projets ? N’était-ce pas plutôt son rôle de tout faire pour que l’Etat puisse mettre en œuvre lui-même la bonne gouvernance, que le gouvernement puisse rendre compte au peuple, grâce à des organisations et des mouvements sociaux bien formés et capables d’interpeller les Etats ? La Banque ne devait pas être, selon nous, la puissance mondiale qui met au pas les Etats peu développés et leur fait faire ce qu’elle veut. Et nous savions que cette Banque est, en réalité, au service de l’autre partie du monde !

Sinon, pourquoi ne verrait-elle pas les conséquences négatives du recrutement, pour ses propres équipes, d’agents compétents de nos Etats ou des ONG et même de ceux qui avaient participé à la négociation tripartite ? C’est une perte de cadres pour nos pays : La Banque Mondiale, elle, a toujours la possibilité de recruter des gens capables, de grands experts, etc. (p147)

Nous avons éprouvé plusieurs difficultés avec la BM. Au moment de la préparation du programme d’ajustement structurel de l’agriculture (PASA) nous avions insisté pour dire qu’il fallait des appuis au niveau des régions et des appuis aux fédérations nationales. Avec la BM, on avait même fait une évaluation de ces appuis, mais à la fin, la BM n’a pas voulu prendre cela en compte, ce qui a posé un problème. Mais nous n’avons pas voulu casser ce partenariat en pensant que, étant donné qu’il était prévu une mission de « revue à mi-parcours » après la première phase de trois ans, nous allions pouvoir discuter à nouveau à ce moment là.

Nous avons aussi eu un sérieux problème […], quand nous avons été invités à participer à la présentation du « Diagnostic de l’agriculture au Sénégal de 1960 à 1985 ». Or, nous avions demandé ce diagnostic avant de nous engager plus loin ; nous voulions le discuter et le valider avant d’avancer. Le gouvernement et la BM nous avaient dit que ce n’était pas le plus important. Et voilà que le diagnostic avait déjà été prévu et engagé au niveau de ces deux institutions sans nous en avertir. Notre organisation, le CNCR*, a refusé de participer à sa présentation parce que nous pensions que cette manière d’agir était une preuve d’un manque de transparence.

D’autres difficultés sont apparues à l’occasion de l’exécution du programme. Nous nous sommes rendus compte que les propositions que nous faisions ou les besoins de décaissement, étaient souvent bloqués par une « objection » de la BM. Un jour, nous avons dit au Ministère de l’Agriculture que nous ne comprenions pas ceci : « l’Etat nous rétrocède les fonds et c’est à l’Etat que nous envoyons nos rapports et documents, lequel ne nous met pas d’objection. Mais voilà que la BM nous met, elle, des objections ». Nous avons alors profité du passage d’une mission de la BM pour leur dire :  » nous pensons que nous n’avons rien à faire dans un programme où c’est toujours la manière dont les agents de la Banque voient les choses qui gagne ! ». Nous ne pouvons pas rentrer dans une situation où, pour des raisons occultes, on nous met toujours des objections en référence à « l’accord de crédit ». Ce n’était pas juste.

Pour le moment, le programme suit normalement son cours mais il faut être toujours vigilant parce que nous avons affaire à une « Banque » qui travaille avec le monde entier ; elle a des pratiques (qui, souvent pour nous, n’ont pas de sens) et elle joue avec des mots comme : lutte contre la pauvreté, démocratie, bonne gouvernance, alors qu’elle ne parle pas des problèmes concrets qui rendent tout cela impossible à réaliser avec succès.

Ceci ne veut pas dire que nous n’avons plus eu de problèmes avec la Banque Mondiale, car ses principes sont difficilement négociables et des divergences surviennent dans le choix des priorités. Par exemple, elle se préoccupe davantage des produits d’exportation au détriment des produits vivriers. Enfin, elle reste obnubilée par la spécialisation et donc par les filières, au détriment de l’exploitation familiale multifonctionnelle.

N’est-elle pas aussi responsable d’avoir accepté de financer des programmes qui ont conduit aux surendettements des pays qui privent aujourd’hui, ces derniers de marges de manœuvre sur le plan financier ?

Mais cela ne nous empêche pas de continuer à bien coopérer avec elle car nous traitons de choses très concrètes. Et puis nous avons eu la chance de rencontrer des personnes, au sein de la BM, qui se battent à nos côtés et parfois prennent des risques pour leur carrière.

Enfin, comme nous, ruraux, nous sommes mobilisés pour faire pression sur notre gouvernement, il faut également que grâce à cette expérience avec la Banque Mondiale, nous puissions faire pression, par des interpellations, pour amener des changements, cette fois, en son sein.(p152)

*Conseil national de concertation des ruraux

(Dieu n’est pas un paysan, Mamadou CISSOKHO , Grad, Présence Africaine,2009)

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