PROGRAMME D’AIDE

Agathe agent S.I., p. 11 (cliquer sur l’image pour l’agrandir)

DEFINITIONS ET USAGES

Un  programme d’aide est une prévision d’un ensemble d’actions liées entre elles dont un bailleur de fonds et ses partenaires espèrent obtenir tels résultats, dans tel délai et à tel coût.

Attention : certains programmes qui associent plusieurs agences d’aide sont alors appelés Aide-programme ou Approche-programme ; ils sont expliqués dans la fiche « EFFICACITE DE L’AIDE ».

Le choix des instruments et des procédures de mise en œuvre d’un programme est, le plus souvent, celui imposé par le bailleur.

QUE DISENT LES ACTEURS ?

Manies et  tabous des ONG du Nord à la fin des années 1990  

a) « Certains partenaires exigent une comptabilité spécifique par bailleur de fonds. Si cela nous pose problème, nous n’acceptons pas. Par rapport à notre nouveau programme, quelqu’un a dit que si on pouvait faire une comptabilité à part, il pourrait s’engager. Nous lui avons répondu non. On accepte des gens de l’aide pour analyser notre comptabilité en nous informant des failles. Comme cela on peut être plus performants. Mais quant à dire qu’il faut une comptabilité séparée par bailleur, nous n’avons pas les personnes pour cela, d’autant que ce n’est pas le partenaire qui paie le comptable !

b) Un problème est la lenteur pour décrocher l’argent. Je n’ai jamais vu un programme qui a été négocié en moins de six à huit mois. C’est le minimum. Parfois, il y a des programmes qui se négocient pendant un an, voir plus. C’est une difficulté parce qu’on monte un programme en fonction des réalités et du temps. Plus cela met du temps à être conclu, plus cela joue sur les besoins, sur les objectifs. Si on met un programme en place qui n’est pas financé pendant un an, il y aura de nouvelles choses qui vont apparaître; cela nous amènera à modifier le programme pour en reprendre certains aspects. Et au bout d’un an, un an et demi, nous sommes obligés de redimensionner le programme, ce qui prend encore du temps et nous coûte de l’argent. On met environ deux mois pour le redimensionner, on l’envoie et on attend la réponse encore 6 à 8 mois. Et beaucoup de choses se passent entre-temps

c) Il est difficile de faire financer les dépenses institutionnelles : pour le programme que nous montons maintenant, on met automatiquement un pourcentage pour les appuis institutionnels, entre 35 et 40% de l’ensemble du programme. […] Par exemple, la question du bénévolat. Depuis la création de l’association, les animateurs sont bénévoles et on sait que le bénévolat a des limites. Nous avons donc essayé d’introduire une indemnité pour ces animateurs qui consacrent, bénévolement, 70% de leur temps aux activités de l’association

d) Enfin, le volet du programme qui trouve difficilement son financement est celui de la communication.  On nous dit : « Financez- le sur vos fonds propres ». Nous ne prévoyons pas de financer un volet spécial de notre programme par nos propres fonds parce que nos moyens ne sont pas importants puisqu’ils sont constitués par les cotisations des membres et que celles-ci sont souvent liées à l’hivernage. Si celui-ci est bon, les cotisations rentrent correctement. Si l’hivernage est mauvais, nous aurons des problèmes. C’est pour cela qu’on ne veut pas prendre nous-mêmes le financement d’un volet assuré à 100% par nos propres ressources. Par contre, pour chaque  volet du programme nous déterminons la participation financière de l’association qui varie, généralement, entre 10 et 11%. Ainsi, ces ressources propres sont réparties dans tous les volets et ne permettent pas d’en financer un complètement.

(Mathieu Diouf, président de l’ARAF (Association Régionale de Agriculteurs de Fatick), Sénégal, 1998. DPH 72)

QUE DISENT LES AGENTS ?

François Greslou rapporte ainsi l’accès de colère du jeune volontaire qu’il était au Pérou en 1978 et qui s’adressait aux paysans des Andes : « Vous qui bénéficiez de notre programme d’aide, vous pourriez au moins participer activement à sa réussite ! »_. A l’opposé, despraticiens africains expérimentés rejettent cette approche téléguidée. Joséphine Ndione s’exprime ainsi :

« J’ai vécu pendant des années, dans une ONG, l’expérience des programmes établis d’avance, des programmes bien réfléchis mais qui, souvent n’intéressaient pas les populations parce qu’ils ne touchent pas leurs priorités. Alors je me suis dit que, pour démarrer des actions dans les villages, il ne faut pas aller avec des programmes établis et penser que, puisqu’il y a la sécheresse ou le manque d’eau, il faut nécessairement ceci ou cela. »

Julien Nyuiadzi va plus loin et critique le coeur de la construction d’un programme :

« Quand je le regarde, je n’y vois qu’une suite d’activités à réaliser avec tels moyens et avant telle date. L’aide s’intéresse aux objectifs, aux coûts et aux délais. Pour moi, il faudrait plutôt lier entre eux le rythme de la dépense et les niveaux de capacités où sont arrivés les gens. »

(GUENEAU Marie-Christine, LECOMTE Bernard, « Sahel, les paysans dans les marigots de l’aide », L’Harmattan, Paris, 1998, p 203)

Il y a peu, sur son ordinateur, Nestor Rosin (ingénieur dans une agence d’aide) a construit les trois modèles d’exploitation qui, en 5 ans, transformeront radicalement la condition paysanne de la région dont il s’occupe ces mois-ci. Il y aura des améliorations culturales, des plantations d’arbres aussi, puisque le projet se dit agro-forestier. Les effets seront clairs, et les résultats positifs : plus d’argent pour l’exploitant, c’est à coup sûr plus de bonheur pour sa famille. A celle-ci de se mettre au travail pour déboucher sur la nouvelle donne de son exploitation. A elle aussi de respecter les critères et les règles fixées par Nestor et son équipe technique, règles qui permettront de passer à l’exploitation nouvelle et rationnelle dont la cohérence est certifiée par l’ordinateur.

« En sortirons-nous jamais ? demande Alassane. Comment une équipe d’experts étrangers, rassemblés au hasard des disponibilités, parfois sans se connaître, travaillant sans cohérence propre, peut-elle venir en quelques semaines décider des objectifs et des motivations de projets qui endettent le pays ? Comment peuvent-ils décider sur la base de quelques paramètres donnés en pâture à des programmes informatiques de ce que feront des milliers d’exploitants dont ils ne connaissent ni la sociologie, ni les contraintes socio-économiques et politiques de tous ordres ?

(DUPRIEZ Hugues, « Ecole aux champs », Terres et vie, Nivelles (B),1999)

QUE DISENT LES AUTEURS ?

La difficile compatibilité

APPLA p21 /22 :D’un coté…/ …Pourquoi ? LIEN

Le système d’aide utilise l’outil projet-programme pour obtenir à la fois une prévision des objectifs et un budget. Ce faisant, il force tous les acteurs à raisonner, puis à agir, selon un raisonnement déductif : l’objectif étant déterminé, on trouve la voie pour le réaliser, on définit les mesures d’accompagnement, on fixe le volume des moyens. Tout est ainsi fixé a priori. Or, dans les villages, peu d’acteurs sont maîtres de leurs actions et capables de contrôler les facteurs de réussite et les événements imprévus. Plutôt que de reconnaître cela,  l’agence va tenter d’organiser, dès l’avant-projet, la bonne exécution de celui-ci. Elle cherche à se rassurer en fixant les délais, en précisant les lignes budgétaires et les détails comptables, en préparant d’avance les critères et les indicateurs d’évaluation, en affectant du personnel pour le suivi et en envoyant des consultants pour revoir périodiquement les écarts entre le prévu et le réalisé.

L’outil projet-programme est aujourd’hui souvent critiqué mais sa prépondérance croît. En effet, le nombre d’acteurs dans les  circuits de l’aide internationale s’étend, en particulier par l’utilisation de multiples ONG du Nord et du Sud, en lieu et place des administrations publiques et des sociétés d’Etat. Ces acteurs se procurent la majeure partie de leurs ressources grâce aux cofinancements obtenus auprès des agences publiques, lesquelles imposent l’instrument projet-programme.

(GUENEAU Marie-Christine, LECOMTE Bernard, « Sahel, les paysans dans les marigots de l’aide », L’Harmattan, Paris, 1998, p210)

Quand à la prévision et aux événements

Tout ne dépend pas de l’identification préalable (du projet) l’expérience montre combien le sucés d’une opération (à fortiori à portée sociale) dépend des interrelations entre acteurs. C’est au moment de la mise en œuvre que les problèmes surviennent. Il apparaît donc important de construire les objectifs  » chemin faisant » sur base d’axes directeurs suffisamment négociés stratégique ne portant pas seulement sur les moyens ou les résultats immédiats, mais surtout sur les effets négatifs contre-intuitifs, pervers, cachés. C’est par la mesure de ces effets que l’on peut apprécier si l’on aura un impact positif ou non.

(Marc Totté, Echos du Cota (2005 p 7))

La prédominance du donateur sur le cycle de l’action d’aide conduit à définir et utiliser des méthodes, des analyses et des instruments qui sont trop dépendants des contraintes et des intérêts propres aux donateurs, et de ce fait inadaptés aux enjeux auxquels ils s’adressent.

L’aide est un domaine où l’anticipation, la planification et la technicisation sont particulièrement vulnérables. Les facteurs humains, institutionnels ou naturels (climatiques) y ont souvent une importance prépondérante sur les aspects purement techniques. Elle opère dans un environnement – institutionnel, politique, social, climatique, macro-économique – incertain, et peu stable De plus, elle est par nature éloignée des problèmes de terrain, et ne peut avoir qu’un faible niveau de maîtrise sur l’environnement de son action. (…)

Ainsi, le chemin entre l’objectif et l’existant est-il toujours possible à combler lors de la conception, en ajoutant des moyens : formations, assistance technique, équipement… La démarche conduit par nécessité à associer des « moyens » pour chaque incertitude ou difficulté rencontrées.

Finalement, la démarche de planification par objectif conduit inévitablement à privilégier les aspects techniques et à minimiser les facteurs humains. En fait, elle tente vainement de rendre spécifiques des problèmes qui ne le sont pas. (…)

De plus, la démarche pénalise l’appropriation par les bénéficiaires en excluant la possibilité d’une progression par tâtonnement. (…)

Enfin le dessin des actions proposées est inconsciemment dicté par les instruments à disposition, davantage que par les problèmes rencontrés.

(NAUDET Jean-David, « Trouver des problèmes aux solutions. Vingt ans d’aide au Sahel », Club du Sahel, OCDE, 1999, p118 et pp145/146)

UNE ANALYSE

Une procédure qui se généralise : la réalisation des programmes par des appels d’offres

L’appel d’offres est « une procédure publique par laquelle un acheteur sélectionne un fournisseur après mise en concurrence, chaque fournisseur intéressé soumissionnant de façon anonyme et le moins -disant l’emportant lors de l’ouverture des offres. » Lien Clerc p 23

Or :

  • Pour être informée d’un appel d’offres, toute institution (privée, publique ou association) doit être formellement reconnue par l’Etat receveur;
  • Pour concourir, l’institution doit financer le travail de préparation de son offre et la rédiger dans des formes codifiées.

UN CAS

En 2007, le gouvernement du Sénégal organise, en coopération avec l’Union Européenne (UE), un programme « dans le cadre national de la bonne gouvernance » dont l’une des composantes concerne les A.N.E, comprenez les « Acteurs Non Etatiques »). Un bureau de gestion est mis en place à Dakar par l’UE qui lance un appel d’offres auquel sont invités à répondre tant les ONG que les associations paysannes et les bureaux d’étude. Les propositions attendues doivent tenir compte d’un ensemble de lignes directrices (du type termes de référence) et ne concerner que les activités de renforcement des capacités des acteurs de la société civile. La durée du programme est d’une année. Son champ s’étend à l’ensemble du pays. Par exemple, en Casamance, un collectif – de quatorze associations (locales, régionales et étrangères) travaillant dans la région- fait une offre de 100 millions de F CFA (150 000 euros). Celle-ci est acceptée et directement financée par Bruxelles. A son tour, le comité de pilotage du collectif programme, chaque trimestre, des termes de référence d’appels d’offres (pour telle formation, telle prestation) ouverts à des ONG, des associations et des cabinets de consultants. Ceci pour que « les gens compétissent » comme le dit joliment Demba Keita, cheville ouvrière du collectif, durant notre entretien. ()LIEN, jusqu’à LEcONS

(Entretien entre Demba KEÏTA, secrétaire général de l’APRAN (Association pour la Promotion de l’Arrondissement de Nyassia) à Ziguinchor (Sénégal) et Bernard Lecomte, le 22 Juin 2008 , à Bonneville).

ANALYSE

Que nous enseigne ce cas ? 

  • Quant aux effets sur les organismes locaux qui cherchent de l’aide pour leurs propres projets : de plus en plus de donateurs sont aux abonnés absents, occupés par la promotion de leurs appels d’offres destinés à faire exécuter leurs propres programmes. Alors, soit les demandeurs se passent d’aide, soit ils soumettent une offre, en se détournant de tout ou partie de leurs objectifs pour avoir une chance de réussite. LIEN  Jusqu’au bout de l’ article
  • Quant aux effets sur les mouvements paysans nationaux : des faîtières postulent pour être opérateurs et répondent  donc à des appels d’offre ; ce qui est grave car leur nature risque alors d’être ignorée, y compris par leurs propres leaders. Plus largement, elles acceptent de devenir les sous-traitants (lisez : les exécutants !) de programmes gérés par des intermédiaires variés qui ont gagné un contrat. Et commence la valse des intervenants, voire leur brusque disparition ! En effet, comme l’observe Christian Castellanet : « Ces procédures aboutissent parfois à changer d’opérateur lors d’une deuxième phase du projet, non parce qu’il n’ aurait pas démontré son efficacité dans une première phase, mais simplement parce qu’un « mieux-disant » se présente pour le deuxième appel d’offres. Cela équivaut à nier la valeur de l’expérience humaine accumulée par l’opérateur, ainsi qu’à ignorer les liens humains qui se sont établis avec les acteurs locaux, liens qui sont rarement de nature purement contractuelle ou administrative ».(*  p10).LIEN avec la revue Traverses(GRET)
  • Quant au renforcement des capacités des divers acteurs : ceux qui ne pratiquent pas bien le langage de l’aide sont éliminés, à la première virgule manquante de leurs propositions.  Ils n’ont donc pas d’autre solution, la fois suivante, que de payer les services d’un intermédiaire pour rédiger leur offre. Or, constate le CCCI canadien : « Les soumissions concurrentielles occasionnent des frais si élevés que les organisations plus petites ou celles qui ont de nouvelles idées (tant les entreprises que les organisations sans but lucratif) sont éliminées du système. (**, p5). 
  • Quant à la qualité des prestations fournies : tout se fait dans l’urgence, par contrats successifs, créant des relations inconstantes et marquées par la méfiance, le contrôle étroit, les tête-à-tête. Or, comment ne pas souscrire à la remarque de deux auteurs canadiens, concluant ainsi une communication sur l’efficacité de l’aide : « Le facteur déterminant de la capacité du partenaire local à poursuivre des objectifs de développement est probablement la continuité. »(***, p39).

Continuité des relations mais aussi entente interne pour veiller à la cohérence de leur dessein et surtout capacité à utiliser les évènements (imprévisibles) pour progresser, ces trois vertus sont au cœur de la vie des organisations paysannes et de leurs mouvements. Les instruments de la coopération européenne semblent les ignorer et contribuent à les affaiblir. La bonne gouvernance, promue avec tant de moyens, n’est-elle que le respect des règles d’attribution de contrats d’exécution ? Est-ce le côté pratique de l’instruction des dossiers de projets qui fait la force de cet instrument si critiquable ? Comment comprendre que l’on fasse confiance à de tels instruments, quand il s’agit de changement social et non de ponts  ou de cours de formation.

(*) CASTELLANET Christian, Cycle des projets, cadre logique et efficacité des interventions de développement, Traverses N°13, Les éditions du groupe Initiatives, GRET, Octobre 2003

(**) CCCI (Conseil Canadien pour la Coopération Internationale), Renforcement des partenariats ave la société civile, Document N°3, novembre 2005

(***) LAVERGNE R, WOOD J, L’efficacité de l’aide et les partenariats non étatiques, Document de travail, 2006

(Bernard Lecomte,LA COOPERATION EUROPEENNE A LA LUMIERE DE SES INSTRUMENTS, dans « Efficace, Neutre, Désintéressée ? Points de vue critique du Nord sur la coopération européenne », CETIM, 2009, p 45/55)

Pour télécharger cette fiche en format pdf, cliquez ici : Programme d’aide

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