DECENTRALISATION

Agathe chargée de mission C.I. p. 28 (cliquer sur l’image pour l’agrandir)

DEFINITIONS ET USAGES

Politique d’un Etat pour transférer aux collectivités locales certaines fonctions.

Mot d’ordre de la gouvernance mondiale adopté par la plupart des Etats. Processus qui implique certes une volonté politique partagée, mais également l’émergence de nouveaux centres de compétences, de nouveaux rapports aux seins des systèmes de pouvoir et une redistribution des ressources publiques.

QUE DISENT DES ACTEURS ?

QU’ECRIVENT DES AGENTS

Aperçu des réalités ….

Le maire m’accueille chez lui pour la nuit. A la lueur de la bougie, nous analysons la journée écoulée. Il m’aide à décrypter ce qui se joue dans les coulisses du pouvoir. Le complot en cours pour le faire tomber. Il est arrivé au pouvoir de manière inattendue suite au décès brutal de son prédécesseur. Nous parlons des projets en cours, de ses difficultés de gestion du personnel. Il était encore un enfant lorsqu’il a quitté l’école pour travailler au champ. Toute la paperasse est en français, une langue étrangère qu’il comprend à peine. En tant que maire, il est invité dans les fastueuses réceptions de la capitale où on lui parle des objectifs du millénaire, de gouvernance, de redevabilité, d’empowerment, de management participatif…

Dans sa commune, il se déplace le plus souvent à pied ou en vélo. Il peut mettre un jour entier pour rejoindre les villages les plus éloignés, situés à quarante kilomètres du chef lieu. Entre autres obstacles à l’atteinte des objectifs de développement fixés par l’Etat, l’absence de pistes, de téléphone, de radio, les coûts d’impression trop élevés pour éditer une gazette municipale. Notre conversation glisse sur son histoire personnelle. Celle du fils d’une famille nombreuse venue chercher fortune dans le far -ouest malgache. Celle d’un travailleur acharné au caractère impétueux. Il sut capter toutes les innovations proposées : pisciculture, riziculture moderne, etc.(…) Il paya son esprit de conquête au prix fort. A trois reprises, ses zébus furent volés, une dizaine en tout. Une petite fortune. Il a préféré déménager « au bourg »

(LUNVEN Véronique, « Le goût des autres. Récit d’une Bretonne à Madagascar », Les portes du large, 2007, page 65)

Observons, dans le cas du Sénégal, comment s’est construit cet accès des responsables paysans aux affaires publiques locales. Le président Léopold Sédar Senghor avait, dès 1973, posé la première pierre de ce qui est aujourd’hui la mode au sein des agences d’aide : la décentralisation. Instituant des conseils de communautés rurales, avec élection des conseillers, un budget et un certain nombre de pouvoirs en particulier sur l’attribution des terres, cette réforme ouvrait la voie. Jusqu’aux années 1990, elle n’a cependant eu que bien peu d’effets : les sous-préfets ont géré les micro-budgets des communautés rurales sans arriver à en faire le noyau mobilisateur des apports des autres intervenants ; et ces derniers, généralement, ont continué à ignorer les communautés rurales, sinon pour leur cofinancer quelques micro-réalisations. Même les organisations paysannes autonomes ont mis du temps à s’y intéresser. Devenir conseiller rural a d’abord été l’affaire des notables liés au parti au pouvoir. Une exception cependant : premier responsable d’une organisation autonome à se présenter aux élections locales en 1978, le fondateur de l’association locale ASESCAW a été élu président de la communauté rurale de Rosso où les enjeux fonciers étaient essentiels.

C’est seulement à partir de 1990 que beaucoup d’unions de groupements ont décidé de s’intéresser aux élections locales. Désormais, les membres des organisations paysannes autonomes sont parfois majoritaires parmi les élus des conseils des communautés rurales. Ainsi, à Fissel, arrondissement de la région de Fatick, où l’association paysanne Jig-Jam a près de vingt ans en 1995, ses membres dirigent les assemblées locales. Et au-dessus du niveau des trois communautés rurales, Jig-Jam a créé une commission de coordination des acteurs de développement où se discutent les interventions de la vingtaine d’organisations publiques et privées qui agissent dans l’arrondissement. Le sous-préfet reconnaît cette structure et coopère avec elle pour planifier et répartir les investissements des différents intervenants.

(GUENEAU Marie-Christine, LECOMTE Bernard, « Sahel, les paysans dans les marigots de l’aide », L’Harmattan, Paris, 1998,pages 262/263)

QU’ECRIVENT DES AUTEURS

S’inventer des institutions locales

Toute innovation doit ainsi être « digérée » par la collectivité qui est concernée. Elle ne peut être exigée du dehors sauf à imposer un ordre exogène qui ne peut être que fort, et contesté à terme. L’expérience montre que des innovations techniques complexes changeant l’ordre social local peuvent être introduites par la négociation et avec succès, d’autant plus que tout le monde a conscience de la nécessité du changement et que les institutions locales en contrôlent le cours.

La décentralisation doit, en effet, reposer sur une répartition contractuelle des compétences entre les différentes collectivités.

Cette répartition dépendra en partie de l’origine de la décentralisation. Cette dernière peut juridiquement naître d’une décision de l’Etat d’abandonner une partie de ses prérogatives, ou au contraire être le résultat de l’extension du champ de compétences d’organisations issues de la base dans des domaines antérieurement gérés par le pouvoir central, ou délaissés par lui. Dans le second cas, la répartition des domaines de compétences respectifs et des modes d’exercice du pouvoir résultera non d’un accord a priori, mais de compromis consécutifs à d’inévitables tensions, frictions ou conflits.

Ainsi, après la phase de coopération bilatérale d’Etat à Etat des vingt années qui ont suivi les indépendances, et après la phase d’ajustement structurel financées par les aides multilatérales, il est nécessaire de diversifier les relations entre les sociétés et de renforcer un troisième canal de coopération entre partenaires publics décentralisés, associatifs et privés, oeuvrant de part et d’autre pour le développement local.

Ainsi, en Afrique subsaharienne, les institutions traditionnelles de gestion des biens communs (sols, eaux, bois, ressources cynégétiques, etc.) garantissent souvent à tous membre l’accès libre et ouvert. Quelquefois, elle édictent des règles d’accès, de gestion destinées à assurer la durabilité de la ressource (par exemple réglementation de la pêche), imposent des taxes locales, et définissent des sanctions aux contrevenants. Elles peuvent aussi définir des règles d’équipe entre les membres. Toutes ces règles sont des accords, des contrats, des conventions résultant de négociations et débats quelquefois longs.

L’introduction de techniques modernes de production provoque généralement des changements en cascade et une « nouvelle donne »  entre les intéressés. Par exemple, dans le Sahel, la lutte contre l’érosion par les cultures en courbes de niveau, par l’implantation de haies ou par la mise en valeur de zones incultes implique des changements dans le parcellaire, un remembrement foncier et une autre répartition des avantages. Pour qu’il y ait un nouvel accord général, se substituant à l’ancien et permettant d’atteindre une situation nouvelle mutuellement bénéfique et meilleure pour chacun, les intéressés doivent négocier.

(MARCHANT Claude, « Nord-Sud : de l’aide au contrat. Pour un développement équitable », Syros Alternatives, Paris, 199_ ,pages 39/40)

UNE ANALYSE

La mondialisation, danger pour le développement local et la démocratie ?

S’interroger sur les chances que laisserait la mondialisation au développement local paraît a priori absurde. Alors que partout les Etats nationaux semblent condamnés à se soumettre aux règles mondiales imposées par le marché global dérégulé, quelle place pourrait-il y avoir pour un développement local ? Et lorsque partout les rapports internationaux signalent la croissante polarisation économique et sociale de la planète, le développement local pourrait-il être un processus capable de contribuer à inverser la tendance ?

La question apparaît toutefois pertinente et même d’un intérêt essentiel si on la reformule en termes de types de démocratie souhaités au travers de l’aménagement économique et social des territoires. A son sujet, de sourds combats sont engagés. Ce n’est pas un hasard si une multitude de fées sont autour du berceau de la décentralisation politique et administrative, axe apparemment consensuel des plus récentes politiques, de développement imposées par les apporteurs d’aide. Selon que les nouvelles collectivités locales auront ou non le pouvoir d’imposer des normes aux acteurs économiques, en particulier les firmes transnationales toujours en recherche du site le plus dérégulé socialement, offrant les salaires et la protection sociale les plus faibles, la mondialisation économique et sociale, qui s’opère de façon accélérée depuis 1990, prendra un cours plus ou moins équitable, durable et humain. (p.187-188)

Les mutations économiques mondiales de la fin du XXe siècle, polarisées entre la crise de l’endettement du tiers-monde, d’une part, vecteur par lequel les ajustements structurels ont été imposés et l’affirmation du pouvoir des entreprises multinationales, d’autre part, ont mis à mal un grand nombre d’économies qui avaient connu un début de développement volontaristes.

Le tiers-monde […] réduit à subir le démantèlement de ses services publics pour payer sa dette, à mendier des implantations off-rights d’usines-tournevis auprès des firmes multinationales pour éponger des taux de chômage deux à trois fois supérieurs à ceux du Nord, et à se conformer aux humeurs changeantes (cadre stratégique de lutte contre la pauvreté – CSLP.-, pays pauvres très endettés – PPTE -, bonne gouvernance, …) des bailleurs d’aide. Le secteur informel n’est plus un secteur refuge : il est devenu structurel, alors que les petites et moyennes entreprises sont marginalisées. La formation brute de capital fixe est déprimée. La pauvreté augmente, ainsi que le désir d’émerger de son histoire. Les transferts financiers des émigrés, atteignant par exemple presque 40 milliards de dollars en Amérique latine, sont à présent dans certains pays la seconde ou même la première source d’apport financier externe. Il s’agit en somme du salaire de la mondialisation. Une profonde déstructuration interne des sociétés est à l’œuvre.

Chaque Etat se trouve sommé de se décentraliser, y compris de façon purement virtuelle, lorsque aucune ressource ne peut être transférée aux nouvelles autorités locales. C’est très souvent le cas. Dans le contexte des politiques d’ajustement, la viabilité financière des collectivités locales n’est, en effet, nullement assurée par le biais de transferts budgétaires alors que l’endettement s’approfondit et que se creusent les différences entre les villes riches et ville pauvres, y compris dans les pays où la loi de décentralisation instaurait un transfert de fiscalité. (p.190-191)

La décentralisation, initialement instrument de l’ajustement structurel et de la réforme libérale de l’Etat, semble aujourd’hui pensée comme un instrument pour l’appropriation du territoire. La mode est aux contrats de développement, à la planification territoriale et à l’articulation avec les stratégies économiques nationales. Les méthodes dans le vent sont la concertation avec les secteurs public et privé, avec les associations, selon des principes participatifs. Tout se passe comme si, une fois disparues les conditions du développement interne, on se réfugiait dans la dernière tranchée sociale et territoriale pour s’adapter ou résister, et pour tenter une sorte de reconstruction de l’Etat-nation et du tissu social et économique sur une base locale.

La décentralisation est conçue comme un nouveau lieu de réalisation de la démocratie et de choix d’un type de développement (p.192)

La version « développementaliste » de la décentralisation a, pourtant, son pendant libéral, cohérent avec la doxa. Il prône l’adaptation exclusive des territoires, à tous ses échelons, à la mondialisation. Selon cette vision, la complexité croissante des processus sociaux et productifs dans un monde d’économie ouverte – celui dans lequel sont en concurrence les pays, les entreprises, les régions, les villes et les localités – exige de renforcer les capacités compétitives des régions, des villes et des communes rurales par une levée de tous les obstacles règlementaire et normatifs qui risquent de les disqualifier. L’objectif est une internationalisation du territoire et sa participation directe, mais passive, au commerce international. C’est ainsi que le mode de mise en œuvre de la décentralisation devient un enjeu politique qui mobilise de nombreux acteurs et institutions internationaux.

Les mots clés sont significatifs. Pour les libéraux, ce n’est pas le « développement endogène », mais, le « système productif local » (cluster). Cette expression désigne un ensemble d’entreprises exploitant les conditions de compétitivité d’un territoire, liées à l’investissement transnational ou aux grands groupes nationaux les plus internationalisés.  (p.193)

Le développement local est donc l’objet, comme d’autres terrains, d’une lutte sourde entre deux visions de la mondialisation. Le développement local, qui peut et doit être au service d’une meilleure intégration de la nation, est menacé de n’être qu’un agent de l’internationalisation des territoires. (p.195)

Les chances du développement local, sont, enfin, étroitement liées non seulement à son ancrage territorial, mais aussi à sa capacité de peser sur la réorganisation de l’Etat. La capacité des autorités locales à s’unir et à se poser en interlocutrices des gouvernements est l’une des clés des questions posées.

Les Réseaux des gouvernements locaux alternatifs d’Equateur illustre le type de construction politique qui apparaît aujourd’hui nécessaire. Il a déclaré « Si nous croyons qu’est possible la construction d’un pouvoir local et si nous parvenons à coordonner les gouvernements locaux qui construisent un nouveau pays, alors avec ce modèle souverain de développement, le développement local peut être possible.

Quel rôle les réseaux associatifs du Nord ou du Sud peuvent-ils jouer par rapport à ces rapports de force et ces enjeux ?

1. Ne pas limiter la collaboration autour du développement local à un appui à des projets dont la réalisation a une « dimension locale ». Concevoir et prévoir les moyens nécessaires pour que les acteurs puissent exercer une influence sur le modèle de décentralisation. (p.196)

3. Développer une réflexion spécifique sur la façon dont les initiatives de développement local peuvent faire partie du cadre institutionnel public, à l’inverse d’une simple logique de projets expérimentaux. (p.197)

9. Mettre en place une stratégie concertée pour exercer une influence sur les politiques de coopération dans le domaine de la décentralisation et du développement local (au plan national et international) tant pour ce qui est de la méthodologie – influence sur les processus et les financements – que sur les axes de la coopération. (p.198)

(Angel SALDOMANDO dans Les ONG dans la tempête mondiale,Coordination SUD

Éditions Charles Léopold Mayez, 2004)

UN CAS

La décentralisation  en Afrique renvoie aussi à l’inadéquation entre compétences et moyens transférés, l’Etat se défaussant de ses missions les plus coûteuses pour éviter de payer le prix politique de son incapacité à les assumer. L’inexpérience et/ou le manque de formation ne peut expliquer toutes les insuffisances des élus locaux.

L’autonomie fiscale des autorités locales s’avère ainsi contre-productive, comme on l’a observé en Tanzanie, si les agents de ces collectivités restent inefficaces et peu intègres. La corruption augmente alors la résistance à la taxation. Décentralisation ne signifie pas nécessairement bonne gouvernance, développement local et démocratie…

L’autonomie fiscale relative des collectivités locales (taxation sur les marchés ou exploitation des ressources naturelles) et leur capacité à négocier des appuis extérieurs favorisent logiquement celles qui sont le mieux dotées. Dans ces conditions, l’Etat central devrait corriger les distorsions constatées, ce que le contexte idéologique et financier ne permet pas.

Encouragée de l’extérieur, la décentralisation tourne paradoxalement le dos aux logiques ascendantes et endogènes qu’elle est censée favoriser quand elle fonctionne, ce qui est encore rare. Le transfert de compétences techniques à des collectivités locales masque la démission de l’Etat et la baisse de l’aide publique. La redistribution des pouvoirs peut s’avérer cependant positive, en ce qu’elle apprend aux acteurs locaux la gestion autonome des ressources et le dialogue avec les niveaux égaux ou supérieur.

(Géraud MAGRIN,  La décentralisation réglera les problèmes de l’Etat en Afrique, dans

COURADE Georges (sous la direction de), « L’Afrique des idées reçues », Editions Belin, Paris pp385/387)

La refondation de l’État africain, la décentralisation et la société civile (p. 18)

Quel est cet État que l’on veut décentraliser ? Il est aujourd’hui dans une logique de survie. Les qualificatifs utilisés pour le décrire sont peu flatteurs (État nain, patrimonial, sous perfusion, de la pénurie, instable, autoritaire, dictatorial, tâtonnant, désordre …) ; on lui reproche de n’avoir pas su instaurer une conscience citoyenne transcendant les particularismes. Cet État n’a pas réussi à réaliser la « capture » de ses populations. Il n’a jamais réussi à exercer toutes ses compétences (et notamment plusieurs de celles qu’il veut transférer dans le cadre de la décentralisation), il n’a pas de ressources et ne réussit pas à faire appliquer les normes qu’il édicte. L’État s’est-il réellement constitué en Afrique ? En fait, c’est un État ambivalent : il est à la fois réel et fictif, authentique et hybride, formel et informel, privé et public. Or, c’est cet État qu’il s’agirait de décentraliser vers le local. (p. 21)

Cinq conditions pour guider une décentralisation « refondatrice » :

  • La décentralisation doit intervenir pour remettre en cause l’État et non pour le soigner.
  • La décentralisation ne doit pas être employée comme un moyen de capture plaçant les populations sous un nouveau joug (par exemple celui des nouvelles élites) ou d’autres forces parallèles.
  • La décentralisation, doit apporter un plus dans la vie quotidienne des populations (sécurité accrue, création d’infra structures socio-économique, garantie de liberté d’expression, donc de démocratie).
  • La commune doit constituer un espace public que les individus, les clans ou les lignages ne peuvent pas s’approprier. Elle doit être un cadre d’expression plurielle. Ceci suppose qu’elle soit définie à une échelle gérable.
  • La citoyenneté nationale s’apprend d’abord localement (l’exclusion s’instaure d’abord au niveau local) ; la refondation de l’État doit s’adosser à une citoyenneté communale. (p.24 -25)

Aujourd’hui, l’insécurité est « le bien le mieux partagé ». La sécurité de proximité doit être la première affaire de la collectivité : les populations attendent de l’État et de la décentralisation qu’ils proposent un système plus sécurisant qui celui existant actuellement.

Cette sécurité ne doit pas avoir qu’une dimension matérielle (assurer la disponibilité des biens permettant de vivre et de survivre), mais également des dimensions psychologiques et morales (préserver de la mauvaise réputation, de la honte, préserver la dignité, se sentir socialement utile et reconnu) ainsi que spirituelles (préserver l’homme de la peur qu’engendre ce qu’il ne maîtrise pas pendant et après la vie). Or, seule la dimension matérielle de sécurité est partiellement prise en compte dans les réponses actuellement proposées au local. (p. 26)

Pour cela, il faut d’abord s’entendre sur ces biens dont l’importance est reconnue par tous les membres d’une collectivité comme transcendant les intérêts particuliers.

C’est de l’acceptation des biens d’intérêt collectif d’une collectivité par une autre que dépendra l’émergence des espaces publics. Le rôle de la décentralisation est ici stratégique : instaurer l’intérêt transcendant et l’urgence de la protection des biens d’intérêt collectif de toutes les collectivités. Pour y parvenir, il faut d’abord instaurer un dialogue clair aboutissant à la distinction entre intérêts convergents et intérêts divergents. On arrivera ensuite à élaborer collectivement des codes gouvernant les relations contractuelles entre collectivités.(p. 27)

(« Partenaires en Afrique. Quelle coopération pour quel développement ? Le rêve et la réalité », Direction de la Coopération, Berne, 2002)

Pour télécharger la fiche en format pdf, cliquer ici : Décentralisation

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